［摘 要］城镇化是乡村振兴和区域协调发展的助推器，对乡村振兴战略的宏观性研判和框架性认知能有效规制着城镇治理体系的建构方向。目前，城镇化建设正在带动中国社会经历由“乡土中国”到“城镇中国”的总体性社会变迁，更加强调多样化治理、城乡融合、城乡资源的自由流动，因此，建构具有多样性、开放性和适应性的城镇治理体系既是推进城镇化的现实需求，也是回应乡村振兴中“治理有效”的必然举措。乡村振兴作为国家顶层设计的重要战略布局，是回应和落实“国家治理体系和治理能力现代化”的重要一环。城镇化建设和城镇治理在过去、现在乃至将来都将作为实现乡村振兴战略的有效引擎。

      ［关键词］乡村振兴；城镇中国；城镇化建设；城镇治理

      乡村振兴战略的提出是“乡土中国”及其在城镇化建设中的现实际遇｡所谓的“乡土中国”,在费孝通看来,就是“从基层上看去,中国社会是乡土性的”｡事实上,研读费孝通的著述我们会发现,“乡土中国”更多的是对传统中国整体性社会的一种认识和理解｡然而,近代以降,特别是经历改革开放40年的发展,中国展现出了巨大的后发优势,取得了辉煌的发展成就｡作为主要发展指标的城镇化率持续上涨,在2011年,城镇化率突破50%达到51.27%,2017年,城镇化率达到58.52%｡预计到2020年,城镇化率将达到60%｡在上述数字变化和数字治理的背后,城镇化已经带动人口流动､产业布局､公共服务均衡配置等方面的深刻变化｡为此,上述发展格局的“反转”和“超过50%现象”,在国内外均具有重大的里程碑意义｡费孝通将中国传统社会形态概括为“乡土中国”,而今,乡村振兴作为国家顶层设计的重要战略布局,是回应和落实“国家治理体系和治理能力现代化”的重要一环｡基于此,本文将重点探讨乡村振兴在城镇化建设和城镇治理中的价值定位和实践走向｡

 

      一、乡村振兴：从“乡土中国”到“城镇中国”

      费孝通在《乡土中国》《江村经济》《小城镇四记》等著述中,论述了“乡土中国”的基本特征,主要包括小农制与乡村工业并存的经济形态､“差序格局”式的社会关系形态以及双轨制的治理形态｡在费孝通看来,乡土社会中人际关系以血缘为基础,以自我为中心来“维系着私人关系的道德”为标准,构筑起一个社会关系的圈层化系统｡“生于斯,长于斯”的农民,村落就是全世界,小农经济基础和“差序格局”的社会关系,迫使整个社会呈现出双轨制的治理形态:中央集权——权能有限的官僚体系自上而下的有限统制;地方社会自治——自治效能不强的社会团体自下而上的简单统合｡当然,两个轨道的中间存在一个连接带,这就是士绅群体｡总体来看,“乡土中国”的国家与社会是被区隔的,乡土中国的治理能力很弱,乡土中国的治理体系也较为简单｡

      需要讨论的是,费孝通的研究并没有固化于“乡土中国”的上述特征,更重要的是他还提出了“乡土中国”转型发展的路径,即在经济基础上,变革乡村土地制度,实现“耕者有其田”;推动工业下乡,通过农民合作发展集体经济和乡镇企业,建设小城镇｡针对熟人社会中表现出来的差序格局,主张法治进村,确立超越于私人关系的道德观念｡针对双轨制的治理状况,也力主改造､革新乡土中国治理体系中的四种权力:“皇权变质而成向人民负责的中央政权,绅权变质而成民选的立法代表,官僚变质而成有效率的文官制度中的公务员,帮权变质而成工商业的工会和职业团体,而把整个政治机构安定在底层的同意权力的基础上｡”事实上,费孝通已经指出了一条工业化､城镇化和社会现代化的发展路径,可以概括为“工业下乡—农村工业化—小城镇发展—农村城市化—城乡协调发展—社会现代化”。

      即使如此,费孝通的研究也不能全面囊括当下城镇化的社会背景和乡村振兴的战略诉求｡当下城镇化的经济基础表现为,中国社会总体摆脱农业社会,进入了工商社会和信息社会,农业现代化的发展也要求有工商要素的注入,包括资本下乡､职业农民和“农业工厂”｡中国社会发展由农业支持工业､农村支持城市转变为工业反哺农业､工农互补,通过乡村振兴最终实现城乡融合｡一定意义上来讲,“差序格局”在农村依然存在,但是差序格局的标准和纽带发生了变化,“城镇化”作为一个公共性建设命题,裹挟着公共政策和项目经费进村入户,进入差序格局的“中心”,成为定性“差序格局”的试金石和推演“差序格局”的风向标｡同时,现阶段中国推进的城镇化既不同于发达国家的城镇化道路,也有异于其他发展中国家的城镇化道路,带有鲜明的“中国特色”｡主要表现在城镇体系不均衡､城镇发展不稳定､城镇化存在许多过渡形态或“半拉子城镇化”､城镇属性较为单一,等等｡针对“城镇中国”所体现的“中国特色”,中国的城镇化建设需要直面“城镇中国”的发展背景和战略需求,透视城镇化道路上的新挑战和新问题,推动全面､协调和可持续的城镇化｡同时,从公共治理的角度理解城镇化,则可以认为城镇化是一个城镇治理达致善治的乡村振兴过程｡

 

      二、城镇化建设：城镇治理的困境审视

      中国的城镇化与“乡土中国”向“城镇中国”的转型相伴随,与乡村振兴的具体推进相适应｡在这一过程中,城镇化的治理诉求和要素特性皆对已有治理体系提出了改革与创新的要求,主要表现在以下四个层面｡

      (一)多样化治理对简单化治理的冲击

      传统中国的经济基础是农业,政治基础在基层｡改革开放以来,最基层的治理体系有两种形态,即乡村社区治理和城市社区治理｡传统的乡村社区是由生活在一定地域范围内､主要从事农业生产的农村居民聚居而形成的社会生活共同体｡主要特点是人口分布较为分散,社会流动渠道较为狭窄｡社区成员间以血缘亲情为主要联系纽带,生活方式受传统习俗的影响较大｡社区以农业生产为主,经济结构单一｡目前的乡村社区也是在继承传统乡村社区资源的基础上发展而来的,是在不流动的“村民”和相对稳定的基础上架构的治理体系｡我国最早的城市社区主要是单位型社区,属于空间和人员相对稳定的单位人的聚集体｡单位型城市社区在目前也是城市社区的主要形态之一｡从人员构成和空间布局来看,这两种经典的基层治理体系都属于封闭型､静态性的简单化治理｡但着眼于未来,城镇化发展的主要面向是现代城镇社区｡现代城镇社区是随着社会经济的不断发展而产生的,是以工业､服务业等非农产业为主要谋生手段的城镇居民聚居区｡目前,随着我国城镇化的大力推进和快速发展,在乡村振兴早发区域,依业而生,人口流动频繁,介于乡村社区和城市社区之间的一种过渡形式,即“城乡混合型社区”日益增多,代表形态主要是“超级村庄”“城中村”和“城乡结合部社区”｡

      “超级村庄”在社区形态上呈现出亦城亦乡又非城非乡的中间性特征｡一方面,超级村庄在居民的主要生产和生活方式､基础设施建设和服务机构等方面,都不同于传统的乡村社区,而是打上了城市社区的烙印｡另一方面,超级村庄虽然成功植入城市里的企业制度,在乡村社会中发展了非农经济,但是原有村庄的社会结构和乡土文化依然是超级村庄发展的底色｡“超级村庄”的正效应就在于聚居而来,身处该村的居民自身利益均得到了一定程度的实现｡“城中村”是我国在城镇化过程中出现的一种特有现象｡由于大量耕地被占用,多数村民是从事非农职业的农民｡就其内部功能而言,城中村不再是传统意义上的村庄,而是“城不像城､村不像村”的新社区形态｡

      “城中村”以相对廉价的生活成本,缓解了进城人员的住宿､生活压力｡与此同时,“城中村”以拆迁难､治安环境差等问题,成为社区治理的难点和焦点｡另一方面,城乡融合型城市的发展诉求对城中村的成功转型也寄予厚望,城中村治理的重点也在于对都农融合型城市发展做出有效回应,以期实现工农互补｡

      在城市不断向外围扩展壮大的同时,城市周边的村庄逐渐转变为城乡接合部社区｡城乡接合部社区治理的难点在于其处于“城”和“乡”的接点,而城乡分割､城乡固化的二元体制导致城乡接合部很难“接合”,治理的问题在于“选择性”治理和“骑墙式”治理,城市社区治理有利则用城市社区治理,农村社区治理有利则用农村社区治理｡

      上述城乡混合型社区的这些过渡性特征,决定了在城镇化背景下从传统乡村向现代城市转型过程中,基层治理有必要建构良好的协商合作机制,协调人与人､人与自然以及人与社会之间的关系,进一步解决矛盾冲突,以多样化治理实现乡村善治｡

      (二)城乡统筹与城乡分治的张力

      城乡统筹发展战略是城镇化的动力机制｡形成于20世纪50年代中期的城乡二元分治体制,以二元户籍制度为核心,把人口和区域发展人为分割开来｡在城乡分治结构中,人口在户籍登记中被划分为农村人口与城镇人口,户籍的实质性差异是在教育､医疗､就业､住房等一系列公共服务中实施城乡区别对待｡城乡二元分治主要表现在规划建设､财政管理､社会管理等一系列公共管理中实行城乡差别对待目前,虽然户籍制度以及对农村人口向城市迁移的控制有所缓解,但长期以来由城乡分治造成的生产要素在城乡之间流动不顺畅､城乡发展缺乏联动性､城乡发展缺乏统一性的现象依然存在｡

      从理论上讲,中国城乡关系的历史性和复杂性特征,使得任何一个形式上自洽的分析维度都会陷入体系矛盾之中,为此,需要城乡统筹｡现实中,在城镇化的推进过程中,解决城乡治理中面临的上述问题,促进城乡共同富裕,也要坚持城乡统筹和城乡共治,按照城乡制度､体制和机制之间的关联性进行系统性设计和系统性改革,最终达到城乡一体化发展和城乡“经济社会整体素质”少差别或无差别｡由于长期实行城乡分治,城乡二元治理体系陷入路径依赖和自我强化的困境,城乡统筹成为一项长期战略,需要有计划,有政策､分阶段来推进｡另外,从国家角度来讲,国家推进城乡统筹的主要工具是转移支付制度｡通过转移支付实现工业反哺农业,城市支持农村｡21世纪以来,中央连续出台一系列强农惠农政策,这些政策带着转移支付,进村入户｡政策的第一个目标是补偿式的,即将在城乡二元体制下欠农民的权益和保障补给农民,让农民迎头赶上｡另一方面,不管是补给式的,还是支持式的强农支农惠农政策,均在城乡分治的既有体制下运行,对体制的冲击力不足,反倒受体制的约束,使政策效能大打折扣,在评估政策效能的数字治理中甚至出现“迎合数据”和“制造数据”的现象｡为此,只有以城镇化来统筹城乡发展公共政策,打造推动城镇化的公共政策体系,才能逐步消解城乡分治的异化结构,开创城乡统筹､城乡共治的良好局面｡

      (三)城乡融合对城市本位的挑战

      从中国“大历史”来看,城市是建构起来的政治堡垒,农村是自发演绎的社会共同体｡新中国政权建设的总体路径虽然是“农村包围城市”,但是在政权建设的初期,城市的政治堡垒作用依然很明显｡所以,从政治战略的角度确立了城市本位的原则｡当然,从经济战略来讲,我国工业化初期,由于基本国情的需要,在优先发展重工业的经济发展战略指导下,我国曾采用城市优先布局工业的发展模式,短期内促进了经济的迅速增长,为当时的资本积累作出了重大贡献｡但是,随着这种模式的深化和发展,也带来了城乡二元经济结构,并且产生了城乡发展不协调等一系列矛盾｡由于长期的城市本位的治理安排,导致民众在观念上形成了“城市优越论”,而在城乡融合发展中,自觉不自觉地表现出“去乡村化”的倾向｡

      因此,从乡村振兴战略出发,要从根本上消灭城乡差距,促进城乡融合与协调发展,实现城乡一体化,就应改变和摈弃“重城市､轻农村”的观念､政策和做法,适时转变城市本位的发展模式｡但是城乡融合也不是将所有乡村城镇化,也并非将所有乡村变成城市,而是用系统､全面的观点统筹考虑城市和乡村的发展,坚持城镇化和新农村建设双轮驱动,使城市与乡村保持各自特色｡毋庸置疑,我国当前的城镇化建设必须保留繁荣且富有活力的城市底色,同时,乡村振兴战略的独特之处在于绿色与和谐,因此,必须继续以农业图景为基础来发展,在保持各自优势和特色的基础上,城市与乡村为对方的持续发展提供补充,互通有无｡概言之,城乡差别将会永远存在,但这时的差别已不再是差距和发展的障碍,而是乡村振兴基础上的城乡互补｡

      (四)城乡资源流动对城乡固化的调试

      城镇化的最大特性在于城乡资源要素的流动性｡目前,城镇化的功能之一在于进一步盘活城乡资源,实现资源资产化､资本化和资源增殖｡所以,新型城镇化要以城镇化政策取代城乡固化体制中的城镇建设政策｡概括而言,城镇化政策主要涉及和体现在三个方面｡

      一是“人”｡人往哪里去,如何去,是新型城镇化的核心要义,也是城镇治理的首要问题｡目前着力解决的三个“1亿”的问题考验着三个方面:促进约1亿农业转移人口落户城镇,破解户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾;改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,解决棚户区和城中村的后续发展困境;引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,为既有的城乡固化格局松绑｡总体来看,我国城市发展水平和城市资源配置从东部到中部再到西部渐次递减,“孔雀东南飞”的势头远未逆转｡

      二是“地”｡地从哪里来,如何利用地,是新型城镇化中需要注意的关键问题,也是城镇治理的重点领域｡“物的城镇化”快于“人的城镇化”是对我国前期城镇化的一个普遍性评判｡“物的城镇化”阶段主要看到的是城镇化的表面现象,诸如集中居住､环境美化､设施配套,等等｡“人的城镇化”阶段即新型城镇化阶段,主要注重地利开发和分配,以土地的资产化推动农民身份转化｡这就需要适应“耕地红线”“生态红线”“粮食安全红线”等“硬规定”,不断创新土地利用的体制机制等“软约束”｡

      三是“钱”｡钱从哪里来,如何用好钱,是新型城镇化中要系统把控的主要问题,也是城镇治理的新领域｡可以说,公共资源“质”和“量”的差距是中国城乡差别的一个基本面向｡但是,随着城镇化的深入发展,“资本”下乡已经成为国家行为和社会行为｡与此同时我们也看到,“土地财政”“套取配套资金”“虚假融资”等现象在农村地区也有出现｡为此,基层政府在为城镇化而招商引资的同时,要聘请好城镇化的“会计师”和“审计师”,也要引导居民用好这一“资本”｡

      作为经济社会发展的重大战略的城镇化,“人”“地”“钱”三要素在突破城乡固化体制,塑造城乡之间要素合理流动机制的同时,也在打造一种新的城镇治理方式,这就是流动性､开放性治理,即建构流动中的城镇治理｡

 

      三、以乡村振兴为契机的城镇治理理路

      城镇化引发的城乡资源配置和城乡关系的持续变化,不仅直接显现于城镇治理绩效中,也引起了既有治理方式的变革和转型｡在乡村振兴的具体实施中,需要建构全面､协调､可持续的城镇治理体系｡

      (一)建构多层次､有重点的城镇治理体系

      考虑到城镇发展的规模､限度以及我国城镇发展现状,我国的城镇体系必须由特大城市､大城市､城市群､中等城市､县城､镇区､新型农村社区等单元共同构成,在横向治理和纵向治理中具有优化的层级效应,凸显“两横三纵”的城镇化战略格局｡

      在城镇体系中,特大城市和大城市治理的重点要放在对周边农村的辐射和带动作用上｡另外,特大城市和大城市在优化治理过程中要重新定位城市的核心功能,将非核心功能向周边区域疏解,带动周边区域发展｡与此同时,还需关注特大城市和大城市出现的“逆城市化”现象｡在政府治理中完善城镇发展的协调和合作机制,实现组团式城镇体系的合作治理｡同时,县城和镇区是城镇化的桥头堡,是城市和乡村的接点｡在城镇化的过程中,要将县城确定为“增长极”,统筹县域的政治､经济､社会､文化和生态发展,以高品质的城镇生活吸引“在乡”人口和“返乡”人口,实现“就地城镇化”,直接推动乡村振兴中人力资本的存量｡

      (二)建构多类型､有主次的城镇治理体系

      长期来看,推动我国城镇建设的动力来源主要有四种｡其一,“因市场而生”的市场推动型城镇化｡如浙江省温州市龙港镇产生的“农民城”即是这种类型的典型代表｡许多农村围绕集市,或围绕交通､贸易枢纽地带而形成的人口聚居区,也可看成这种类型｡治理市场推动型的城镇化,主要事项是将市场牢牢“嵌入”社会,合理发挥市场机制,促进社会协调发展｡其二,“因工业而生”的工业推动型城镇化｡东南沿海的许多城镇都是因外向型轻工业推动而诞生的｡治理工业推动型城镇化,主要事项是实现工业产业升级和工农互补｡其三,“因政府而生”的政府推动型城镇化｡如河南省舞钢市,通过引导土地流转,发展家庭农场,实现人口聚居和产业集中｡也有地方政府单一考虑“土地财政”,采用“逼民上楼”的方式促进城镇化,产生了很多不稳定因素,造成城镇化失败｡为此,治理政府推动型城镇化的要义是明确政府在城镇化过程中的角色和目标｡

     

      (三)建构多形式､可持续的城镇治理体系

      目前,推进城镇化类型主要有以下三组形式:一是就地城镇化和异地城镇化｡就地城镇化要求当地必须具备城镇化的资源､动力和行动,以渐进式的､改造式的方法推进,最终达到全面发展的城镇化｡而异地城镇化表现为,不管是群体还是个人,首先要离开当地,融入“他乡”,面临地缘共同体的重建难题｡特别是整村搬迁式的城镇化,还面临产业接续､社保接转､再就业等社会保障｡二是外力推动式的城镇化和内源发展式的城镇化｡从这一角度来分析城镇化,可以看出,只有坚持内源发展,充分争取外在条件和外力支持,城镇化才可持续｡三是项目式的城镇化和普惠式的城镇化｡项目式的城镇化是标杆式和典型式的,所以,合理设计项目､分配项目和验收项目,是项目式城镇化的核心议题｡

      (四)加强多层次､多类型､多形式的城镇治理之间统筹和衔接

      目前,城镇治理是我国公共治理的一个新领域,需要遵循治理的一般原则｡一方面,在国家治理的标准化体系中,国家政权“自上而下”实现政权层级的贯通和基层政权层级的统一,提高国家治理的效率｡另一方面,现代社会权利蓬勃发展,社会民主的崛起,在一定范围发展起来的社会自治,使得城镇治理方式必然表现为多样性｡这两方面在现代国家与现代社会关系中是对立统一的关系｡为此,在城镇中国的背景下诞生并趋向完善的城镇治理需要处理好多样化治理的统筹和衔接｡可以预见,城镇治理的多元互构格局､多种演化趋势将长期伴随城镇化｡同时,总体来看,一是城镇治理中要大力推行“互联网+政务服务”,加强数据治理,打通信息孤岛,实现基础信息共享,让数据多跑路,让人少跑路,必须现场办理的事务,也争取做到“只进一扇门”“最多跑一次”｡二是城镇治理涉及的部分事项要突破“条块”体制和“条块”思维,找准城镇治理的平台和空间,走多元治理和合作治理之路｡三是中国的城镇治理要充分评估,借鉴其他国家和区域的经验或教训,发挥好“后发优势”｡四是中国的城镇治理也要做好与未来的衔接,特别是将低碳城市､智慧城市､生态城市､包容性城市等方面的理念和技术应用于城镇治理的创新｡

作者简介：慕良泽（1982—），男，甘肃镇原人，博士，山西大学城乡发展研究院副教授，主要从事中国政治与基层治理研究。

文章来源：《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年03